Основания для проведения внеплановых проверок в рамках государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности

В прошлой заметке («Основания для проведения плановых проверок в рамках государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности») мы рассмотрели основания для проведения плановых проверок в рамках государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности. Тем не менее, исходя из статистических данных, большая часть проверок медицинских организаций является внеплановой. Так, по некоторым данным, количество контрольно-надзорных мероприятий, проведенных Росздравнадзором в сфере соблюдения лицензионных требований при осуществлении медицинской деятельности, в 2018 году составило 6 244 проверки, из них плановых – 1 698, внеплановых – 4 546.

Нормативная регламентация оснований проведения внеплановых проверок учреждений здравоохранения

На сегодняшний день не существует общего систематизированного нормативно-правового акта, который включал бы перечня оснований внеплановых проверок медицинских организаций.

Сделать некоторые обобщения по этому поводу возможно лишь путём анализа разнообразных нормативных документов, регламентирующих мероприятия по государственному контролю качества и безопасности медицинской деятельности.

Общие основания для проведения внеплановых проверок указываются в части 2 статьи 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Применительно к медицинским организациям, среди них возможно выделить:

• истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований (пункт 1 указанной статьи);
• мотивированное представление о следующих фактах: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан; причинение вреда жизни, здоровью граждан и др. (пункт 2 указанной статьи);
• приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пункт 3 указанной статьи) и др.

Согласно пункту 8 Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности, как основание для проведения внеплановых проверок Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения используются индикаторы риска нарушения обязательных требований, утверждаемые Министерством здравоохранения Российской Федерации.

В настоящее время данные индикаторы не утверждены Минздравом, однако имеется опубликованный проект соответствующего приказа.

Основания проведения внеплановых проверок медицинских организаций в различных сферах здравоохранительной деятельности детализируются в ряде приказов Росздравнадзора.

Так, например, в сфере лицензионного контроля внеплановые проверки организуются и проводятся по следующим основаниям (подпункты 2 — 6 пункта 24 и пункт 30 соответствующего Административного регламента):

• истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного Росздравнадзором (территориальным органом) предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;
• поступление в Росздравнадзор (территориальный орган) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;
• истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии в соответствии с частями 2 и 3 статьи 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
• наличие ходатайства лицензиата о проведении внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания Росздравнадзора (территориального органа);
• наличие приказа Росздравнадзора (территориального органа), изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Пунктом 26 Административного регламента, утверждённого приказом Минздрава России от 26.01.2015 № 19н выделяются следующие основания внеплановых проверок:

1. истечение срока исполнения руководителем, иным должностным лицом или уполномоченным представителем проверяемого лица предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
2. поступление в Росздравнадзор (территориальные органы) обращений и заявлений граждан, индивидуальных предпринимателей, организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан; причинения вреда жизни, здоровью граждан. Указанные факты должны быть связаны с несоблюдением обязательных требований;
3. приказ руководителя Росздравнадзора (территориального органа), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Таким образом, принимая решение о проведении внеплановой проверки, должностные лица Росздравнадзора подчас могут руководствоваться весьма размытыми с юридической точки зрения критериями («информация о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан» и т.п.).

Например, из описательной части одного из судебных решений, «ФИО3 обратилась к ответчику с заявлением о расторжении договора на оказание платных медицинских услуг.

Из 115 500 рублей ей было возвращена сумма в размере 46 500 рублей, в возврате остальной суммы денежных средств отказано …

Поскольку требования ФИО3 удовлетворены не были, она обратилась в территориальный орган Росздравнадзора … с заявлением о проведении проверки в отношении ООО «…».

Проверка по обращению ФИО3 была проведена, выявлены нарушения при оказании ей медицинских услуг…».

При проведении внеплановых выездных проверок по основанию, предусмотренному подпунктом 3 пункта 24 Административного регламента (поступление в Росздравнадзор (территориальный орган) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований), внеплановая выездная проверка подлежит согласованию в установленном порядке с органом прокуратуры.

Основания проведения внеплановых проверок медицинских организаций, встречаемые в судебной практике

В соответствии с данными судебной практики, палитра фактических оснований проведения внеплановых проверок медицинских организаций достаточно обширна и многообразна.

Как уже указывалось ранее, в большинстве случаев основанием для проведения внеплановой проверки медицинской организации становится обращение (жалоба) пациента.

Так, из судебного акта усматривается, что «18.12.2018 г …. в отношении ГБУ РС (Я) «… центральная районная больница « составлен протокол об административном правонарушении по ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ.

Основанием для составления указанного протокола, явилось то, что в ходе внеплановой документарной проверки Росздравнадзора по … по жалобе ФИО7. об ухудшении состояния здоровья ее дочери ФИО8. после проведенных оперативных родов, актом проверки № 336-вн от 13.12.2018 выявлено в ГБУ РС (Я) «… ЦРБ» не соблюдение порядка оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология», ненадлежащее исполнение должностных обязанностей медицинским персоналом, нарушение прав граждан на доступную и качественную медицинскую помощь, что повлекло угрозу причинения вреда здоровью и жизни пациентки ФИО8., потребовавшее экстренного оперативного хирургического лечения и транспортировки в г. Якутск в тяжелом состоянии…».

В другом судебном решении отмечается, что «поскольку требования ФИО3 удовлетворены не были, она обратилась в территориальный орган Росздравнадзора по <адрес> с заявлением о проведении проверки в отношении ООО «Клиник+». Проверка по обращению ФИО3 была проведена, выявлены нарушения при оказании ей медицинских услуг…».

В ряде случаев судебная практика свидетельствует о неоднократном проведении внеплановых проверок медицинской организации на основании жалоб (обращений) одного и того же пациента.

Так, согласно одному из судебных актов, «По жалобам истца в отношении ООО «Джулия» были проведены три внеплановые проверки Росздравнадзора , одна из них отменена, в связи с отзывом жалобы . В ходе проверок нарушений выявлено не было».

Иногда основанием проведения проверки медицинской организации контролирующими (правоохранительными) органами может стать информация о противоправных действиях её должностных лиц (например, выдаче поддельных документов).

Например, в одном из судебных решений отмечается, что «в подтверждение, что ООО «…» совершено административное правонарушение, предусмотренное ч.1 ст.19.28 КоАП РФ, судебными инстанциями обоснованно приняты во внимание и указаны в решениях в качестве доказательств: постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 17.03.2016 года (л.д.3-6); заявление ФИО5 от 13.01.2016г., направленное начальнику О МВД России по г…. ФИО6 о проведении проверки медицинской организации , расположенной по адресу: <адрес> связи с наличием информации о выдаче данной медицинской организацией поддельных медицинских справок…».

Часто проверки проводятся на основании поступления информации от органов власти (контролирующих органов).

Так, в одном из судебных постановлений отмечается, что «ТО Росздравнадзора в период с … проведена внеплановая выездная проверка общества на основании приказа руководителя Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Крым и городу федерального значения Севастополю…, с целью проверки фактов, изложенных в Информационном письме Межрегионального управления Роспотребнадзора по Республике Крым и городу федерального значения Севастополю…, о ненадлежащем качестве проведения медицинских осмотров сотрудников МБОУ «СОШ N …» в ООО «Медицинский центр «…», повлекшем угрозу жизни и здоровью обучающихся и сотрудников данного учреждения».

Некоторые юридические аспекты процедуры уведомления медицинской организации о проведении внеплановых проверок

ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.» включает в себя ряд общих норм, кающихся процедуры уведомления о проведении проверок.

Так, в частности о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Исключениями из этого правила являются ситуации, когда в контролирующий орган поступает информация о причинении (угрозе причинения) вреда жизни (здоровью) граждан и т.п..

По этому поводу в некоторых судебных решениях указывается, что «проведение внеплановой проверки может осуществляться без соблюдения условия обязательного извещения руководителя медицинской организации о предстоящей проверке».

Некоторые процессуальные особенности предупреждения о проведении внеплановых контрольно-надзорных мероприятий детализируются в Административных регламентах, утверждаемым Росздравнадзором,

Примером может служить Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по осуществлению лицензионного контроля медицинской деятельности.

Согласно пункту 33 указанного Административного регламента, при проведении внеплановой проверки соискатель лицензии или лицензиат уведомляется не менее чем за 24 часа до начала её проведения любым доступным способом.

Заключение

1. Применительно к медицинским организациям возможно выделить следующие общие основания для проведения внеплановых проверок (часть 2 статьи 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»:

   • истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
   • мотивированное представление о следующих фактах: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан; причинение вреда жизни, здоровью граждан и др.;
   • приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям и др.

2. Как основание для проведения внеплановых проверок Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения используются индикаторы риска нарушения обязательных требований, утверждаемые Министерством здравоохранения Российской Федерации.

   В настоящее время данные индикаторы не утверждены Минздравом, имеется опубликованный проект соответствующего приказа.

3. Основания проведения внеплановых проверок медицинских организаций в различных сферах здравоохранительной деятельности детализируются в ряде приказов Росздравнадзора.

   Так, например, в сфере лицензионного контроля внеплановые проверки организуются и проводятся по следующим основаниям (подпункты 2 — 6 пункта 24 и пункт 30 соответствующего Административного регламента):

   • истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного Росздравнадзором (территориальным органом) предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;
   • поступление в Росздравнадзор (территориальный орган) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;
   • истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии в соответствии с частями 2 и 3 статьи 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.