Новости
«Дамоклов меч» над врачами отодвинулся, но не исчез (анализ проекта Правил фиксации утраты наркотических средств)

Анализ проекта Правил фиксации утраты наркотических средств

«Дамоклов меч» над врачами отодвинулся, но не исчез (анализ проекта Правил фиксации утраты наркотических средств)

Василий Орленко, к.ю.н., управляющий партнёр «Б&О Барристерс»

12 мая 2020 г. на официальном Портале нормативно-правовых актов появился разработанный Минздравом проект Правил комиссионной фиксации факта утраты наркотических средств и психотропных веществ при нарушении правил их оборота, совершенном по неосторожности при осуществлении медицинской деятельности (далее – проект Правил).

Разработка данного проекта не случайна и имеет достаточно продолжительную историю. Уже очень долгое время медицинские работники привлекаются к уголовной ответственности по статье 228.2 Уголовного кодекса РФ (далее – УК РФ) за неумышленную утрату наркотических препаратов. В результате одна случайно потерявшаяся ампула, например, упавшая на пол и закатившаяся под мебель (не будем забывать, что наркотические препараты применяют не только в стационарах, но и сотрудники бригад скорой помощи на вызовах), может сломать судьбу врача. Более того, состав преступления, предусмотренный статьей 238.2 УК РФ, предполагает привлечение к уголовной ответственности независимо от того, каковы размеры этой утраты (данная позиция подтверждена Определением Конституционного суда от 28 мая 2009 г. № 806-О-О).

Мы неоднократно обращали внимание на эту вопиющую несправедливость: Уголовный кодекс относится к медицинскому работнику намного строже, чем к бывалому наркоману. В соответствии с действующим уголовным законодательством, чтобы привлечь наркомана или драгдилера к ответственности за хранение или изготовление наркотиков, необходимо зафиксировать определенное (а именно – значительное!) количество наркотического вещества. Что же касается медицинского работника, то его легко можно осудить можно за утрату любого количества наркотического или психотропного препарата. И если подходить сугубо формально, то сейчас привлечение к уголовной ответственности возможно даже когда медицинский работник пролил часть обезболивающего наркотического препарата, набирая его в шприц.

В Государственную Думу РФ неоднократно вносились законопроекты, направленные на декриминализацию неосторожной утраты наркотических и психотропных препаратов при осуществлении медицинской деятельности. Однако из-за непримиримой позиции правоохранительных органов они всё так же регулярно отклонялись. Наши правоохранители очень и очень долго упрямо игнорировали неоспоримые факты, свидетельствующие о том, что «наркобароны» появляются совсем не из среды медицинских работников, и не из медицинских организаций идут основные потоки наркотрафика. И если внимательно рассмотреть структуру пресловутого «незаконного оборота наркотиков», то выяснится, что его подавляющую часть составляют героин, полусинтетические и синтетические психоактивные вещества (такие как ЛСД), растительные наркотические средства (марихуана, «курительные смеси»), но отнюдь не продукция фармацевтических заводов, находящаяся в распоряжении врачей. Почему эта статистика долгое время игнорировалась структурами, уполномоченными вести борьбу с незаконным оборотом наркотиков – это отдельный вопрос. Некоторые «злые языки» говорят, что завести уголовное дело на врача, потерявшего ампулу с наркотическим препаратом гораздо безопаснее, чем вступать в противостояние с настоящим наркоторговцем … но мы всё же не хотим верить такому.

Первые предпосылки для изменения ситуации к лучшему возникли в январе 2020 г., когда Президент РФ поручил Правительству РФ обеспечить внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих освобождение от уголовной ответственности лиц (работников медицинских организаций), допустивших утрату наркотических и психотропных лекарственных препаратов, когда такая утрата не связана с их умышленным выведением в нелегальный оборот и при условии комиссионной фиксации подобной утраты.

31 января 2020 г. МВД России бодро отчиталось о том, что начало разработку соответствующего законопроекта об изменениях в статью 228.2. УК РФ. МВД России пообещало исключить «избыточное уголовное преследование» лиц, в чьи обязанности входит соблюдение правил оборота таких средств, веществ, инструментов или оборудования, а также наркосодержащих растений и их частей, допустивших их утрату, когда такая утрата не связана с их умышленным выведением в нелегальный оборот и при условии комиссионной фиксации подобной утраты, как деяний, не обладающих высокой степенью общественной опасности.

Поручение Президента от 8 января 2020 г предполагало внесение изменений в Уголовный кодекс до 15 апреля 2020 г. Однако, к сожалению, сроки выполнения соответствующего поручения оказались сорваны. На сегодняшний день этот законопроект не только не принят, но и не был внесен в Государственную Думу. Нельзя исключить и дальнейшего затягивания законотворческого процесса, в результате чего мы рискуем увидеть окончательное рассмотрение законопроекта по внесению изменений в статью 228.2 УК РФ уже на осенней сессии Федерального собрания.

Таким образом, на сегодня неумышленная утрата наркотических препаратов так и не декриминализована, и формально, установление факта такой неумышленной утраты является основанием для возбуждения уголовного дела в отношении медицинского работника, допустившего утрату.

Теперь вернемся к проекту Правил. Уже преамбула проекта («В соответствии с примечанием к статье 228.2 Уголовного кодекса Российской Федерации…») отсылает нас к несуществующему примечанию к статье 228.2 УК РФ. Да, о перспективе введения подобного примечания рассказывало МВД РФ. Однако пока что дальше обещаний дело не пошло. И в действующей редакции Уголовного кодекса РФ примечания у статьи 228.2 отсутствуют.

Проект Правил предполагает следующую последовательность действий в случае утраты наркотических или психотропных веществ по неосторожности. Следует начать с того, что руководитель медицинской организации должен определить уполномоченное лицо, в должностные обязанности которого на постоянной основе входит контроль за соблюдением правил оборота наркотических средств и психотропных веществ. Именно это уполномоченное лицо является ответственным за установление фактов утраты наркотических средства или психотропных вещества по неосторожности.

После выявления факта утраты наркотических или психотропных веществ по неосторожности, руководитель медицинской организации обязан в 2-дневный срок (считаются рабочие дни) создать Комиссию в составе не менее трех человек для выяснения причин и условий, повлекших утрату наркотического средства, психотропного вещества, в том числе установления факта неосторожности при нарушении правил оборота.

В течение 3 рабочих дней со дня создания Комиссии, она должна составить и утвердить Акт комиссионной фиксации факта утраты наркотических средств, психотропных веществ при нарушении правил их оборота, совершенном по неосторожности при осуществлении медицинской деятельности. Форма Акта закреплена в Приложении к проекту Правил. Необходимо отметить, что Акт подписывается членами Комиссии, её Председателем и утверждается руководителем медицинской организации.

В течение 2 рабочих дней со дня оформления Акта он направляется в соответствующий территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Краткий алгоритм действий в случае утраты наркотических или психотропных веществ по неосторожности, согласно проекту Правил, можно изложить в следующей таблице:

Действия Ответственный Сроки
1 Установление факта утраты наркотических или психотропных веществ по неосторожности Уполномоченное руководителем медицинской организации лицо, в должностные обязанности которого входит контроль за соблюдением правил оборота наркотических средств и психотропных веществ Не определены
2 Создание Комиссии для выяснения причин и условий, повлекших утрату наркотического средства, психотропного вещества, в том числе установления факта неосторожности при нарушении правил оборота Руководитель медицинской организации 2 рабочих дня с момента установления факта утраты наркотических или психотропных веществ по неосторожности
3 Оформление Акта комиссионной фиксации факта утраты наркотических средств, психотропных веществ при нарушении правил их оборота, совершенном по неосторожности при осуществлении медицинской деятельности
  • Члены Комиссии,
  • Председатель Комиссии,
  • Руководитель медицинской организации
3 рабочих дня с момента создании Комиссии
4 Направление Акта в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации Не определен 2 рабочих дня с момента оформления Акта

Таким образом, нетрудно заметить, что завершающим этапом процесса фиксации факта утраты наркотических средств и психотропных веществ по неосторожности должно стать извещение об этом МВД (путем направления должным образом оформленного Акта). Но если проект Правил принять без соответствующих изменений в Уголовный Кодекс РФ (а пока их нет), то получение подобного Акта не будет освобождать медицинских работников от уголовной ответственности (!). Напротив, до декриминализации состава ст. 228.2 УК РФ в части утраты по неосторожности, следователь МВД будет обязан возбудить уголовное дело в отношении медицинского работника, допустившего подобную утрату.

Исторически сложилось так, что проекты Постановлений Правительства РФ принимаются намного быстрее чем проекты Федеральных законов. Поэтому у нас есть некоторые опасения, что утверждение проекта Правил фиксации может опередить принятие декриминализующих изменений в Уголовный кодекс РФ. В этом случае прессинг медицинских работников не уменьшится, а, наоборот, усилится, так как проект Правил обяжет, по сути, доносить медицинскую организацию саму на себя (после принятия изменений в ст. 228.2 УК РФ это не будет иметь значения, а вот до этого каждый факт извещения МВД о неумышленной утрате наркотических или психотропных веществ будет сообщением о совершенном преступлении с «приглашением» возбудить уголовное дело и найти «преступника»).

С учетом всего изложенного, целесообразным является дополнить проект Постановления Правительства РФ нормой, согласно которой Правила фиксации неосторожной утраты наркотических средств вступают в силу одновременно с изменениями в статью 228.2 УК РФ, декриминализующими неумышленную утрату наркотических или психотропных веществ.

Время, которое пройдет до момента вступления в силу изменений УК РФ можно с пользой потратить на окончательную доработку теста проекта Правил. Хотя в целом проект этого нормативно-правого акта выполнен на довольно качественном уровне, некоторые огрехи, способные в будущем вызвать юридические коллизии, всё же встречаются.

Так, например, согласно проекту Правил, Комиссия для выяснения причин и условий, повлекших утрату наркотического средства или психотропного вещества, создается руководителем медицинской организации. Им же утверждается Акт о комиссионной фиксации факта утраты наркотических средств, психотропных веществ. Сроки для выполнения этих действий предусмотрены достаточно жесткие. В силу тех или иных причин руководитель медицинской организации может отсутствовать не месте. Соответственно, в проекте целесообразно предусмотреть возможность исполнения данных функций заместителем руководителя медицинской организации или иным лицом, исполняющим его обязанности.

Другим пробелом, имеющимся в проекте Правил, является то, что они не дают точное указание на лицо, ответственное за направление Акта в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации (это хорошо видно из нашей таблицы, изложенной выше). По нашему мнению целесообразно дополнить проект Правил нормой четко возлагающей эту обязанность на уполномоченное лицо, в должностные обязанности которого входит соблюдение контроль за соблюдением правил оборота наркотических средств и психотропных веществ.

Если рассматривать форму Акта (приложение к проекту Правил), то вызывает вопросы такая её часть как обязательное указание нарушенных нормативно-правовых актов, регулирующих оборот наркотических средств или психотропных веществ. Дословно формулировка такова: «При утрате наркотического средства (психотропного вещества), не повлекшей его выбытия в незаконный оборот, нарушены следующие правила оборота наркотических средств или психотропных веществ:… указываются нормативные правовые акты (их структурные единицы)».

Такая формулировка возможна и даже полезна – но как опциональная, а не как обязательная часть Акта. Поскольку совершенно очевидно, что могут быть совершенно различные ситуации утраты наркотического средства, в том числе и без нарушения нормативно-правовых актов со стороны медицинского работника. Например, перед использованием психотропного препарата у пациента произошел судорожный припадок во время которого он выбил ампулу из рук медицинского работника. В результате ампула разбилась. Какой же нормативно-правовой акт тут нарушен со стороны работника? Очень странно, что Минздрав РФ, выступающий разработчиком проекта Правил и знакомый со спецификой медицинской деятельности предпочел «автоматически» связать любую неосторожную утрату наркотических/психотропных средств с нарушением нормативно-правовых актов и не подумал о том, что такая утрата может произойти и без вины со стороны медработника.

Тем не менее, в целом отдельные недостатки предложенного проекта не являются критическими. Сам факт разработки проекта таких Правил служит обнадеживающим знаком. Похоже, что последние события, в частности, эпидемия коронавируса, заставила власти по-новому взглянуть на деятельность врачей и обратить внимание на факты их уголовного преследования по явно надуманным поводам. И в этом отношении разработка проекта Правил фиксации неосторожной утраты наркотических средств и психотропных веществ при осуществлении медицинской деятельности – это поистине знаковое событие. Наконец-то стали делаться первые шаги к решению реальных проблем медицинского сообщества.

С другой стороны, разработка проекта Правил является классическим примером того, что единственным кардинальным способом разрешить проблему с уголовным преследованием медицинских работников за неумышленную утрату наркотических или психотропных препаратов является внесение изменений в уголовное законодательство. Все остальные меры, в том числе разработка и принятие проекта Правил тоже важны – но способны проявить себя лишь после изменений в Уголовный кодекс. До момента декриминализации неумышленной утраты в уголовном законодательстве и принятие Правил, и точнейшее их соблюдение не смогут защитить медработника от возможного уголовного преследования.

В завершение, еще раз хотелось бы напомнить, что срок исполнения поручения Президента по освобождению от уголовной ответственности работников медицинских организаций, допустивших утрату наркотических и психотропных лекарственных препаратов, когда такая утрата не связана с их умышленным выведением в нелегальный оборот, датировался 15 апреля. Минздрав, разработав проект Правил показал свою заинтересованность в выполнении президентского поручения. Теперь – очередь за МВД. Мы искренне надеемся, что законопроект об изменении в ст. 228.2 УК РФ в ближайшее время наконец-то доберется до Думы и будет оперативно принят. И именно с этого момента над медицинскими работниками наконец-то действительно перестанет висеть «Дамоклов меч» уголовной ответственности за потерянную таблетку или ампулу.