Полномочия Следственного комитета РФ по расследованию преступлений в сфере здравоохранения

Система здравоохранения любого современного государства представляет собой совокупность специализированных организаций, институтов и ресурсов, главной целью которых является улучшение здоровья граждан страны. В рамках системы здравоохранения должны оказываться медицинские услуги, которые оперативно и профессионально реагируют на потребности граждан и при этом являются справедливыми с финансовой точки зрения. Главная цель всей функционирующей системы здравоохранения – ежедневное оказание медицинской помощи людям при одновременном уважительном отношении к ним.

Согласно п. 1 ст. 5 ФЗ от 21.11.2011 г. №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» мероприятия по охране здоровья должны проводиться на основе признания, соблюдения и защиты прав граждан и в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Основанием привлечения врача к уголовной ответственности является виновное совершение общественно опасного деяния, признаки которого описаны в Особой части Уголовного кодекса РФ (далее УК РФ). Обязательными признаками преступления являются:

• противоправность;
• общественная опасность;
• виновность;
• наказуемость.

Статистика преступлений в сфере оказания медицинских услуг, к сожалению, указывает на ежегодное увеличение числа сообщений в уполномоченные органы о ненадлежащих, противоправных действиях и преступлениях со стороны медицинских работников. Процент недоверия населения к современной системе медицины стремительно растет. Специфика раскрытия таких преступлений имеет ряд особенностей, обусловленных необходимостью со стороны уполномоченных органов иметь специальные знания в сфере охраны здоровья.

Определенные полномочия по расследованию преступлений в сфере здравоохранения возложены нормами действующего законодательства на Следственный комитет России (далее — СКР), деятельность которого урегулирована нормами ФЗ от 28.12.2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете РФ».

На сегодняшний день СКР представляет собой федеральный орган государственной власти. До вступления в силу Закона № 403-ФЗ СКР функционировал при Прокуратуре РФ и входил в систему органов прокуратуры, а работники Следственного комитета при прокуратуре являлись прокурорскими работниками. После исключения СКР из системы прокуратуры за органами прокуратуры закрепились полномочия по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия СКР.

По сути, СКР расследует уголовные дела о преступлениях, предусмотренных нормами действующего уголовно-процессуального законодательства, которые ранее расследовались СКР при Прокуратуре РФ, но теперь данный орган вышел из подведомственности Прокуратуры РФ и приобрел статус отдельного самостоятельного федерального государственного органа.

В настоящее время СКР не входит в структуру ни одного из органов государственной власти и подчиняется непосредственно Президенту РФ, который в свою очередь, осуществляет руководство деятельностью СКР. Именно Президент РФ утверждает Положение о СКР и вносит изменения в действующее Положение, устанавливает штатную численность СКР и его органов.

В целом, реализуемая СКР правоохранительная деятельность может характеризоваться как элемент сдержек и противовесов в системе разделения властей.

СКР представляет собой единую централизованную систему следственных органов и учреждений СКР, действующих на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю СКР. В эту систему входят:

• центральный аппарат;
• главные следственные управления и следственные управления по субъектам РФ, следственные отделы по городам, районам, межрайонные следственные отделы и приравненные к ним;
• специализированные следственные управления и специализированные следственные отделы;
• научные и образовательные учреждения СКР;
• организации и подразделения, созданные для выполнения задач, возложенных на СКР.

Помимо научных и образовательных учреждений в структуре СКР согласно нормам ФЗ от 26.07.2019 № 224-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ» и ФЗ «О Следственном комитете РФ» планируется создать до 2022 года собственные судебно-экспертные учреждения, которые будут действовать независимо от следственных органов СКР. При этом сотрудники и руководители судебно-экспертного учреждений СКР не будут наделяться полномочиями следователей и руководителей следственных органов СКР.

Во главе СКР стоит Председатель, который назначается и освобождается от должности Указом Президента РФ (примечательно, что с момента создания СКР и до настоящего времени Председатель СКР не менялся, с 15.01.2010 г. Председателем СКР является А.И.Бастрыкин). Заместители Председателя СКР также назначаются и освобождаются от должности Указом Президента РФ (по представлению Председателя СКР).

Резкий рост количества жалоб (в том числе необоснованных) на действия врачей вынудил СКР пересмотреть порядок работы в отношении преступлений в сфере медицинской деятельности. Так 26.11.2018 года Председателем СКР был подписан Приказ о создании в структуре СКР отделов по расследованию ятрогенных преступлений. До момента подписания данного приказа в структуре СКР отсутствовали отделы, специализирующиеся на расследовании преступлений в медицинской сфере, такие дела вели обычные следователи.

Уполномоченные представители СКР неоднократно в своих официальных заявлениях подчеркивали заинтересованность в расследования ятрогенных преступлений. Дословно, ятрогения означает нежелательные и неблагоприятные последствия врачебных действий (от греч. iatros – врач + genes – порождаемый). ВОЗ в 1995 году возвела ятрогении в ранг основных заболеваний, определив их как любые нежелательные или неблагоприятные последствия профилактических, диагностических и терапевтических вмешательств или процедур, которые приводят к нарушениям функций организма, инвалидности или смерти.

Тем не менее, сама ятрогенная патология далеко не всегда является результатом противоправных действий (и, тем более, преступления) медицинских работников. Поэтому само себе, возникновение у пациента ятрогенного осложнения совершенно не означает того, что врач или иной работник, допустивший такое осложнение, должен подвергаться уголовному преследованию. В большинстве случаев

Сообщения о якобы совершенных ятрогенных преступлениях очень сложно расследовать, так как для правильного определения виновности или невиновности подозреваемого в совершении преступления медицинского работника нужны специальные знания, при этом возможные ошибки в ходе расследования несут определенные риски, поэтому появление новых отделов в структуре СКР вполне логично. Вместе с тем, предназначение подобного отдела должно состоять не в поиске «доказательством вины любой ценой», а наоборот — в справедливом и беспристрастном расследовании, которое при нахождении убедительных доказательств отсутствия вины могло бы очистить доброе имя медицинского работника от несправедливых подозрений. К сожалению, на практике, в деятельности отделов СКР по расследованию ятрогенных преступлений (как и в деятельности многих правоохранительных органов) отчетливо прослеживает обвинительный уклон.

Так или иначе, но на сегодняшний день очевиден тот факт, что расследование ятрогенных преступлений является одним из приоритетных направлений в работе СКР. Например, если ранее по факту сообщения о смерти того или иного пациента проводилась доследственная проверка и затем только решался вопрос о возбуждении уголовного дела, то в настоящее время все чаще по таким заявлениям происходит сразу возбуждение уголовного дела без проведения доследственных действий. Данный факт, в свою очередь, должны учитывать сами медицинские работники и с еще более высокой степенью ответственности относится к исполнению своих профессиональных обязанностей.

Основные задачи СКР определены в Указе Президента РФ от 14 января 2011 г. N 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета РФ» вместе с «Положением о Следственном комитете РФ» (далее Положение).

Основными задачами, поставленными перед СКР, являются:

1. оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством РФ.
2. обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования и судебной экспертизы, а также защита прав и свобод человека и гражданина;
3. организация и производство в судебно-экспертном учреждении СКР судебных экспертиз, назначенных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ;
4. организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по устранению таких обстоятельств;
5. осуществление в пределах своих полномочий международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства;
6. участие в разработке мер по реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства РФ и об уголовном судопроизводстве;
7. совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности.

Следственные органы СКР действуют строго в рамках полномочий, определенных уголовно-процессуальным законодательством РФ, и не наделены правом разрешения гражданско-правовых и административных споров, а также функциями по надзору и контролю за деятельностью иных правоохранительных органов.

ОБЩИЕ ПОЛНОМОЧИЯ СКР

Полный перечень полномочий СКР определен в п. 7 Положения о СКР. Выделим основные из указанных в данном пункте полномочий СКР.

Согласно подпункту 1 пункта 7 Положения органы СКР осуществляют в установленном законом порядке проверку содержащихся в заявлениях и иных обращениях сообщений о преступлениях, производство предварительного расследования по уголовным делам, процессуальный контроль, криминалистическую, судебно-экспертную и ревизионную деятельность, а также проверку деятельности следственных органов и учреждений СКР.

С этим же полномочием тесно связано и полномочие СКР, установленное подпунктом 9 пункта 7 Положения, а именно прием граждан и обеспечение своевременное и в полном объеме рассмотрение обращений, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством РФ срок.

Как уже отмечалось ранее, создание СКР преследовало одну единственную цель- расследование преступлений, отнесенных в соответствии со ст. 151 УПК РФ к подследственности СКР и соответственно проведение проверок в порядке ст. ст. 144, 145 УПК РФ по сообщениям о совершении преступлений указанной категории. Поэтому указанные полномочия можно охарактеризовать как главенствующие.

Порядок приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в системе СКР регламентирован Инструкцией об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в следственных органах (следственных подразделениях) системы СКР, утвержденной приказом Председателя СКР от 11.10.2012 № 72.

Граждане очень часто сообщают в СКР о противоправных, по их мнению, деяниях и, в частности, о врачебных ошибках, но далеко не каждое сообщение действительно несет в себе информацию о реальном преступлении. Каждое сообщение требует тщательной проверки и лишь только после этого принимается решение о возбуждении уголовного дела.

В случае возбуждения уголовного дела, следователь, расследующий уголовное дело, вправе начать проводить следственные действия (до возбуждения уголовного дела такие действия проводить запрещено). По сложным делам, требующим проведения большого количества следственных действий, уголовное дело может вести не один следователь, а их группа.

Следственные действия указаны в главах 24-27 УПК РФ. К ним относятся: осмотр, освидетельствование, следственный эксперимент, обыск, выемка, контроль переговоров, допросы, очные ставки, опознание, проверка показаний и, отдельно – судебная экспертиза.

Каждое из перечисленных следственных действий четко регламентировано законодательством. Основная цель проводимых следственных действий – найти необходимые для обвинения подозреваемого доказательства.

После окончания проведения всех необходимых следственных действий, ознакомления подозреваемого с материалами дела и согласования обвинения с прокурором, дело для последующего рассмотрения и вынесения оправдательного или обвинительного приговора передается в суд.

В пункте 8 Положения указан перечень действий СКР, которые он имеет право производить в целях реализации своих полномочий. К таким правам СКР относятся:

1. право запрашивать и получать в установленном порядке на безвозмездной основе документы, материалы и информацию, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;
2. право привлекать в установленном порядке для выработки решений научные и иные организации, ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Как раз данное право СКР часто использует при расследовании уголовных дел в сфере осуществления медицинской деятельности;
3. право участвовать в формировании федеральных учетов, баз данных криминалистической, статистической и иной информации и вести их, а также пользоваться в установленном порядке федеральными учетами, базами данных в этой области федеральных органов исполнительной власти;
4. право создавать и использовать информационные системы и базы данных в установленной сфере деятельности, вести криминалистические учеты.

В силу того, что СКР специализируется на раскрытии уголовных дел определенной подследственности, то вполне логично, что нормами Положения за СКР закреплены нормотворческие полномочия в установленной сфере. Так, СКР осуществляет на постоянной основе обобщение практики применения законодательства РФ и проводит анализ государственной политики в сфере уголовно-процессуальной деятельности и разрабатывает на этой основе меры по ее совершенствованию.

Периодически со стороны СКР мы наблюдаем реализацию его полномочий по законотворческой инициативе. Сюда относится разработка и представление Президенту РФ и в Правительство РФ проектов:

• федеральных конституционных законов и федеральных законов;
• актов Президента РФ и Правительства РФ
• иных документов, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной для СКР сфере деятельности.

СКР помимо разработки собственных проектов нормативно-правовых актов, по поручению Президента РФ и Правительства РФ может также принимать участие в правовой экспертизе проектов законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, касающихся сферы деятельности СКР.

Кроме того, СКР имеет право самостоятельно принимать собственные нормативно-правовые акты в установленной сфере деятельности, включая нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность судебно-экспертных учреждений СКР. Оформляются такие нормативно-правовые акты, как правило, Приказом Председателя СКР. При этом следует отметить, что СКР неправомочен принимать нормативно-правовые акты по вопросам, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ (то есть — выходит за рамки своей компетенции)

ПОДСЛЕДСТВЕННОСТЬ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ СКР

Подследственность по уголовным делам, ответственность за совершение которых предусмотрена статьями Особенной части УК РФ, закреплена в статье 151 УПК РФ.

В пп.1 п.2 ст.151 УПК РФ определен перечень статей УК РФ, по которым следователи СКР правомочны производить предварительное следствие.

С преступлениями в сфере здравоохранения из перечня подследственных СКР дел, по которым следователи СКР уполномочены возбуждать уголовные дела и проводить следственные действия, относят преступления по следующим статьям УК РФ:

• статья 105 УК РФ – убийство, в том числе и с целью использования органов или тканей потерпевшего (п. м ст.105 УК). Так как убийство человека означает умышленное причинение смерти человеку, то на практике данный вид уголовного деяния в отношении медицинских работников встречается крайне редко, так как практически любая врачебная ошибка носит неумышленный характер и сопряжена прежде всего с неосторожностью. Как правило, если по данной статье и привлекают медицинского работника к уголовной ответственности, то за убийство с косвенным умыслом;
• статья 109 УК РФ — уголовная ответственность по данной статье (к которой на практике гораздо чаще в сравнении со статьей 105 УК РФ привлекают врачей) наступает за причинение смерти другому лицу по неосторожности, в частности, п.2 указанной статьи предусматривает ответственность за причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей.
• часть 4 статьи 111 УК РФ — умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, опасного для жизни человека, или повлекшего за собой потерю зрения, речи, слуха либо какого-либо органа или утрату органом его функций, прерывание беременности, психическое расстройство, заболевание наркоманией либо токсикоманией, или выразившегося в неизгладимом обезображивании лица, или вызвавшего значительную стойкую утрату общей трудоспособности не менее чем на одну треть или заведомо для виновного полную утрату профессиональной трудоспособности повлекшие по неосторожности смерть потерпевшего;
• статья 120 УК РФ — принуждение к изъятию органов или тканей человека для трансплантации, совершенное с применением насилия либо с угрозой его применения, а также аналогичное деяние, совершенное в отношении лица, заведомо для виновного, находящегося в беспомощном состоянии либо в материальной или иной зависимости от виновного;
• статья 235.1 УК РФ — производство лекарственных средств или медицинских изделий без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);
• часть 3 статьи 236 УК РФ — нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц;
• статья 237 УК РФ — сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией;
• статья 238 УК РФ — производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности. Производство, хранение или перевозка в целях сбыта либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей;
• статья 238.1 УК РФ — производство, сбыт или ввоз на территорию РФ фальсифицированных лекарственных средств или медицинских изделий, либо сбыт или ввоз на территорию РФ недоброкачественных лекарственных средств или медицинских изделий, либо незаконные производство, сбыт или ввоз на территорию РФ в целях сбыта незарегистрированных лекарственных средств или медицинских изделий, либо производство, сбыт или ввоз на территорию РФ фальсифицированных биологически активных добавок, содержащих не заявленные при государственной регистрации фармацевтические субстанции, совершенные в крупном размере.

При соединении в одном производстве уголовных дел, подследственных разным органам предварительного расследования, подследственность определяется прокурором с соблюдением подследственности, установленной ст. 151 УПК РФ. Споры о подследственности уголовного дела разрешает прокурор.

Стоит напомнить и об нормотворческой инициативе СКР, проявленной еще в 2018 году, по введению в УК РФ специальной статьи по так называемым «врачебным ошибкам». Со стороны СКР предлагалось, в частности, ввести в УК РФ специальные статьи посвященные ятрогенным преступлениям: статью 124.1 «Ненадлежащее оказание медицинской помощи или медицинских услуг» и статью 124.2 «Сокрытие нарушения оказания медицинской помощи». На момент активного лоббирования идеи внесения указанных статей в УК РФ существовала статья 124 «Неоказание помощи больному», которую предполагалось расширить путем внесения двух новых статей. Уголовные дела по статье 124 УК РФ относятся к подследственности органов внутренних дел РФ.

СКР предполагало, что в новых статьях 124.1 и 124.2 УК РФ будут сконцентрированы все ятрогенные преступления, уверяя при этом, что в случае принятия их проекта медицинские работники, включая врачей и руководителей медицинских учреждений не будут больше привлекать к уголовной ответственности по статьям 109, 118 и 238 УК РФ. На наш взгляд подобные заверения Следственного Комитета были призваны скорее купировать возмущение медицинского сообщества и не вполне соответствовали реальным последствиям введения.

Если кратко, то СКР были предложены новые составы преступлений, связанные с ненадлежащим оказание медицинской помощи, приведшей к причинению смерти или тяжкого вреда здоровью человека, в том числе и плода. Также был предложен новый уголовный состав, связанный с сокрытием вышеуказанных фактов. На самом деле подобный подход делал возможным привлечение медицинских работников к уголовной ответственности по новым составам, но уж никак (вопреки уверениям лоббистов проекта) не защищал их от возможной уголовной ответственности по «традиционным» составам преступлений, по которым привлекали и привлекают к уголовной ответственности медицинских работников (ст. 109, 118 и 238 УК РФ).

Тем не менее, завершенного итога нормотворческой работы по попытке установить в специальных статьях УК РФ уголовную ответственность за ятрогенные преступления для работников медицинской сферы не последовало. В дальнейшем проект внесения изменений в УК РФ с сайта СКР был удален.

Спустя некоторое время Федеральным законом от 26.07.2019 N 206-ФЗ «О внесении изменений в УК РФ и статью 151 УПК РФ в части защиты жизни и здоровья пациентов и медицинских работников» была введена новая статья 124.1, напрямую связанная с преступлениями в сфере оказания медицинских услуг, но совершенно противоположного иного содержания, чем предлагалось СКР. Эта статья предусматривает уголовную ответственность за воспрепятствование оказанию медицинской помощи в какой бы то ни было форме законной деятельности медицинского работника по оказанию медицинской помощи, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью пациента — и таким образом предназначена для защиты медицинских работников (согласно составу этой статьи медицинские работники являются пострадавшими).Кроме того, нововведенная статья 124.1 УК РФ относится к подследственности органов внутренних дел, поэтому особенности её применения будут рассмотрены в другой статье при осуществлении ими профессиональной деятельности..

Решение вопроса о введении в УК РФ специальной статьи по ятрогенным преступлениям, допускающей привлечение врачей и иных медицинских работников к уголовной ответственности за совершение ними ошибок, повлекших причинение тяжкого вреда здоровью пациента или его смерть и установление соразмерного наказания за такие преступления, было отложено на неопределенный срок.

По нашему мнению, введение дополнительных составов преступлений, включающих медицинских работников в качестве специального субъекта, вряд ли ли можно назвать целесообразным. Ведь Следственный Комитет России и так имеет массу полномочий, связанных с проведением следствия по многим уголовным делам, связанным с оказанием медицинских услуг и фармацевтической деятельностью. Подробнее особенности рассмотрения Следственным Комитетом так называемых «медицинских дел» рассмотрены в нашей статье «Подходы Следственного Комитета России к расследованию уголовных дел в сфере медицины и фармацевтики».