Полномочия Прокуратуры по надзору в сфере здравоохранения

В предыдущих наших статьях неоднократно отмечалось, что одной из основных задач для любого, в том числе и нашего государства, является обеспечение соблюдения прав и законных интересов населения в сфере охраны жизни и здоровья. Эта обязанность прямо закреплена как в нормах национального законодательства (в первую очередь в Конституции РФ), так и в нормах международно-правовых актов. Важнейшим направлением охраны жизни и здоровья граждан является своевременное и качественное оказание им медицинской помощи.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Согласно п. 3 ст. 2 Федерального Закона «Об основах охраны здоровья граждан «медицинская помощь определяется как комплекс мероприятий, направленных на поддержание или восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг. В ст. 32 указанного Закона определены виды медицинской помощи (первичная, специализированная, скорая, паллиативная), формы (экстренная, неотложная, плановая) и условия ее оказания (в том числе амбулаторно, стационарно).

В России утверждены и финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Эти нормы являются основополагающими для регулирования правоотношений, складывающихся в рассматриваемой сфере, и имеют прямое и непосредственное действие.

Несмотря на попытки глобального реформирования системы здравоохранения со стороны государства, к сожалению, в последние годы наблюдается устойчивый рост числа нарушений законов, направленных на охрану жизни и здоровья.

Надзор за исполнением законов об охране жизни и здоровья граждан нашей страны остается важной составляющей правозащитной деятельности органов прокуратуры.

Согласно ФЗ «О Прокуратуре РФ» (далее — Закон о прокуратуре) от 17.01.1992 г. № 2202-I (с учетом последующих редакций), Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории нашей страны. Другими словами, организация работы по надзору за исполнением законов – составная часть организации работы прокуратуры, под которой понимается установленная нормами действующего законодательства совокупность взаимосвязанных и взаимно-дополняемых мер (мероприятий, элементов).

Прокуратура РФ – это самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Система прокуратуры РФ имеет следующую структуру:

• Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокуратором РФ;
• прокуратуры субъектов РФ;
• специализированные прокуратуры (природоохранная прокуратура, транспортная прокуратура, прокуратура по соблюдению законов в исправительных учреждениях, прокуратура по соблюдению законов на особо режимных объектах, прокуратура Московского метрополитена);
• система военных прокуратур во главе с Генеральной военной прокуратурой;
• прокуратуры городов и районов (могут создаваться межрайонные прокуратуры);
• научные и образовательные организации (Университет Прокуратуры РФ, научно-исследовательский институт при Университете Прокуратуры РФ);
• редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней должен представить Совету Федерации новую кандидатуру.

Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

К слову, текущий год как раз ознаменовался назначением нового Генерального Прокурора. Так 22 января 2020 г. по представлению Президента РФ Советом Федерации на должность Генерального прокурора РФ вместо Генерального прокурора РФ Чайки Ю.Я. был утвержден Краснов Игорь Викторович – бывший заместитель председателя Следственного комитета России. Как заявлялось в прессе, целью данной замены явилась возможность с помощью назначения на должность Генерального прокурора именно работника Следственного комитета России минимизировать возможность возникновения конфликтов и разногласий между СКР и Генпрокуратурой. Будет ли достигнута эта негласная цель или нет – покажет время.

Основные полномочия органов прокуратуры. Виды прокурорского надзора

Система правового регулирования охраны жизни и здоровья граждан в РФ представляет собой сложную и многоуровневую правовую конструкцию, включающую:

• общепризнанные принципы и нормы международного права;
• Конституцию РФ;
• федеральные законы;
• указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
• нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах РФ.

Приоритет в механизме правового регулирования охраны жизни и здоровья населения нашей страны отдан международно-правовым актам, к числу которых относятся Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция о правах ребенка, Конвенция о правах инвалидов, Европейская социальная хартия и др. Правом на охрану здоровья обладают не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие и временно находящиеся на территории РФ.

В число основных принципов охраны здоровья входит принцип доступности и качества медицинской помощи (п. 6 ст. 4 Закона об основах охраны здоровья граждан).

Качество медицинской помощи определяется прежде всего реализацией стандарта при ее получении, компоненты которого предусмотрены ч. 4 ст. 37 Закона об основах охраны здоровья граждан.

Качество предоставляемой медицинской помощи во многом зависит от профессионализма врачей. Поэтому не случайно в п. 3 ч. 2 ст. 73 Закона об основах охраны здоровья граждан предусмотрена обязанность медицинских работников совершенствовать профессиональные знания и навыки по дополнительным профессиональным образовательным программам.

Основная цель деятельности органов прокуратуры, к реализации которой сводится, и большая часть полномочий Прокуратуры РФ, является осуществление прокурорского надзора.

В свою очередь, прокурорский надзор подразделяется на:

• надзор за исполнением законов. Сюда относится надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами МСУ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина указанными выше органами и лицами;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Помимо надзорных функций нормами Закона о прокуратуре в полномочия данному органу вменена и координация деятельности органов внутренних дел, ФСБ, Таможенной службы и др. правоохранительных органов по борьбе с преступностью. С этой целью прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567.

В силу статьи 9 Закона о прокуратуре при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативно-правовых актов (в том числе и в сфере здравоохранения) прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативно-правовых актов.

В соответствии с порядком и методикой, утвержденными Приказом Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» органы прокуратуры управомочены осуществлять антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов МСУ, их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, издавшему этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Меры реагирования при осуществлении прокурорского надзора

Основанием для реагирования со стороны органов прокуратуры на возможные нарушения прав и свобод человека в сфере охраны жизни и здоровья могут служить разнообразные источники (в том числе информирующие и о конкретных нарушениях). К ним относятся:

• материалы проверок, ранее проведенных прокурорами;
• обобщения материалов прокурорской и судебной практики;
• информационные письма, обзоры и т.п.;
• материалы проверок, проведенных Минздравом России, Минтрудом России, Росздравнадзором, Роспотребнадзором, Уполномоченным по правам человека в РФ, Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка (уполномоченными по правам человека и по правам ребенка в субъектах РФ), другими надзорными и контролирующими органами;
• обращения (жалобы, заявления), поступившие в указанные органы,
• в высшие органы государственной власти РФ от физических и юридических лиц, государственных и муниципальных органов и их должностных лиц;
• доклады, иные официальные документы названных выше органов по вопросам охраны прав, свобод и законных интересов людей;
• информация из СМИ и телекоммуникационной сети «Интернет».

Поводом для планирования проверки могут стать факты систематического невыполнения указанными должностными лицами требований прокурора, в том числе отсутствие ответов на внесенные прокурором представления о результатах их рассмотрения, принятых конкретных мерах по устранению выявленных нарушений законов (в том числе наказанию виновных в случаях, когда на этом прямо настаивал прокурор), причин и условий, им способствующих.

Планируемые органами прокуратуры надзорные мероприятия могут быть включены как в текущие, так и в перспективные планы работы прокуратуры. В Генеральной прокуратуре РФ, в прокуратурах субъектов, а также в районных (городских) прокуратурах планы работы принимаются на полугодие. Так, в соответствии с п.4 Приказа Генпрокуратуры РФ «Об утверждении регламента Генеральной прокуратуры РФ» от 11.05.2016 г. №276 деятельность подразделений Генеральной прокуратуры осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам в соответствии с полугодовыми планами работы, разработанными на основе изучения состояния законности и прокурорской деятельности.

Без преувеличения можно сказать, что планирование надзорных мероприятий является неотъемлемой частью организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения и позволяет упорядочить работу органов прокуратуры, обеспечив согласованность действий сотрудников подразделений прокуратуры и способствуя достижению необходимого уровня законности в данной сфере.

Выбор конкретных объектов зависит от целей и поводов проверки. Чаще всего прокуроры проводят плановые проверки, которые на основании анализа состояния законности включаются в текущие планы работы прокуратуры Могут планироваться проверки по наиболее актуальным направлениям в сфере охраны жизни и здоровья людей (например, обеспечение лекарственными средствами, реабилитация инвалидов, исполнение законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних и др.), проверки исполнения законодательства в рассматриваемой сфере теми или иными органами государственной власти (муниципальных образований).

Не исключаются и проведение внеплановые проверки по конкретным фактам нарушений законодательства об охране жизни и здоровья населения, когда по мнению прокурора проверка не терпит отлагательства.

Методика проведения проверок исполнения законов об охране жизни и здоровья человека, как и любая иная методика прокурорского надзора, определяет процедуру, порядок проведения прокурорами различных проверочных действий, направленных на выявление нарушений законодательства, установление способствующих им обстоятельств и лиц, допустивших такие нарушения. Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях достижения той или иной задачи. Учитывая изложенное, под методикой прокурорского надзора предлагается понимать совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

В большинстве случаев, методика проверки прокурором исполнения законодательства об охране жизни и здоровья людей включает в себя:

• подготовительные мероприятия;
• непосредственное осуществление проверочных мероприятий (проведение проверки);
• анализ результатов проверки;
• принятие решения о принятии мер прокурорского реагирования и результатов их рассмотрения.

Если в ходе осуществления прокурорского надзора будут установлены нарушения законов об охране жизни и здоровья человека, то прокурором избирается форма реагирования, предусмотренная нормами Закона о прокуратуре. При выборе формы реагирования прокурор должен руководствоваться возможностью реального устранения нарушений законодательства, исходя из собранных в процессе проверки материалов.

Действующее законодательство предусматривает следующие меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов:

• опротестование противоречащих закону актов;
• обращение в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства;
• направление материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
• возбуждение производства по делу об административном правонарушении;
• внесение представления об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, полномочным устранить нарушение закона;
• объявление предостережения.

Прокурорский протест является одним из основных актов прокурорского реагирования, условия и порядок принесения которого определены в ст. 23 Закона о прокуратуре. При этом прокурор уполномочен принимать решение в вопросе выбора между вынесением представления или обращением с заявлением в суд на свое усмотрение.

Чаще всего протесты приносятся на противоправные нормативные акты органов госвласти субъектов РФ или органов МСУ. В таких случаях протест приносится на имя руководителя такого органа или в представительные (законодательные) органы.

Протест также может приносится в вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам, но на практике такие протесты приносятся редко.

В случае отклонения протеста прокурора либо нерассмотрения протеста в установленный законом срок, прокурор рассматривает вопрос о направлении в суд заявления (иска) в предусмотренном законом порядке.

В качестве примера можно привести принесенный Прокуратурой Ржаксинского района Тамбовской области протест на приказ главного врача Ржаксинской центральной районной больницы «О выдаче больничных листов», в котором прокурор потребовал отменить его, как противоречащий действующему законодательству.

Как установлено, с целью предупреждения необоснованной выдачи больничных листов медицинским работникам и иногородним гражданам, вышеназванным приказом оформление освобождения об работы в медицинских документах было потребовано производить исключительно за подписью главного врача.

Вместе с тем, согласно ч.2 ст.59 Закона об охране здоровья граждан, экспертиза временной нетрудоспособности проводится лечащим врачом, который единолично выдает гражданам листки нетрудоспособности сроком до пятнадцати календарных дней включительно. Аналогичные положения закреплены и приказом Минздрава, которым утверждён Порядок выдачи листков нетрудоспособности.

По результатам рассмотрения протеста прокуратуры вышеназванный приказ был отменен как противоречащий законодательству.

Опротестование противоречащего правам граждан и закону правового акта позволяет устранить нарушение на досудебной стадии, в кратчайшие сроки и тем самым предупредить нарушения прав граждан. Важнейшее значение для результативности реагирования имеет оценка прокурором оснований принесения протеста (с позиции возможных последствий отмены соответствующего правового акта).

Когда нарушения закона носят распространенный или массовый характер, прокурор вправе направить соответствующему органу или должностному лицу представление об устранении выявленных в ходе проверки правонарушений, причин и условий, им способствующих.

Условия и порядок внесения прокурором представления определяются статьей 24 Закона о прокуратуре. При внесении представления прокурор должен исходить из того, что его следует направлять тому органу (должностному лицу), который может с наибольшей эффективностью и в кратчайший срок принять меры к устранению указанных в представлении нарушений законодательства и приводящих к ним обстоятельств, а также наказать лиц, виновных в этом.

К сожалению, как показывает практика проведения прокурорских проверок, сообщения о результатах рассмотрения прокурорских актов и о принятых мерах не всегда соответствуют действительности. С большой долей вероятности может быть, что полученные прокурором ответы о рассмотрении их актов реагирования и о принятых мерах искажены. Случается, и так, что должностные лица, их подписавшие, могут добросовестно заблуждаться, полагая, что приняты ими меры для устранения и недопущения нарушений законов окажутся достаточными, хотя в действительности они неэффективны.

В каждом случае, когда у прокурора возникают какие-либо сомнения относительно того, что правонарушение, о котором идет речь в прокурорском акте, не устранено и меры не приняты, следует осуществить соответствующую проверку результативности этого акта или поручить такую проверку уполномоченным органам. При этом не стоит забывать, что причиной неисполнения требований прокурора может быть и его собственная вина — например, нечетко сформулированные прокурором требования в резолютивной части акта подлежащего выполнению.

Если в ходе проведения прокурорского надзора будут выявлены нарушения, ответственность за которые предусмотрена нормами КоАП РФ, на прокурора возлагается обязанность разрешить вопрос о привлечении виновного лица (виновных лиц) к административной ответственности.

В случае установления в процессе плановой или внеплановой проверки признаков состава уголовного преступления прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Интересен с правовой точки зрения такой акт прокурорского надзора, как предостережение о недопустимости нарушения закона, которое применяется исключительно к должностным лицам (например, предостережение может быть выдано руководителям или другим ответственным работникам медицинской организации). Его целью является предупреждение совершения того или иного правонарушения. Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. Оно обязано применяться только на базе тщательно проверенных фактов, которые исключают любые сомнительные предположения и неясности. Предостережение считается официальным документов, поэтому должно опираться на задокументированные показания свидетелей и прочие доказательства.

В качестве примера можно привести довольно курьёзный случай нарушения законодательства об охране здоровья граждан, последствием которого стало вынесение предупреждение Прокуратурой по Саратовской области региональному министру здравоохранения. Так, в январе 2017 года в службу скорой помощи поступило обращение о необходимости оказания неотложной помощи 92-летней жительницы г. Саратова. Вместо скорой помощи к женщине приехали представители ритуальной службы. Сама бригада скорой помощи прибыла спустя 39 минут.

Прокуратурой было поручено органам полиции провести соответствующую проверку по установлению лиц, причастных к разглашению информации, содержащей персональные данные граждан работникам сферы ритуальных услуг. Проведенная проверка установила причастность сотрудника учреждения здравоохранения области к разглашению сведений, составляющих врачебную тайну.

Прокурор Саратовской области объявил предостережение региональному министру здравоохранения о недопустимости нарушений законодательства об основах охраны здоровья граждан в РФ, в котором было указано на необходимость пресечения подобных случаев на стадии ведомственного контроля, осуществляемого в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Стоит все же отметить, что на практике наиболее часто предупреждения о недопустимости нарушения закона в сфере здравоохранения выдают органы Росздравнадзора (при осуществлении возложенных на них контрольно-надзорных функций).

В целях усиления межведомственного взаимодействия органам прокуратуры целесообразно было бы чаще практиковать проведение совместных совещаний прокуроров с руководителями правоохранительных и контролирующих органов, на которых вырабатывались бы общие подходы к решению возникающих проблем. Сами результаты прокурорских проверок целесообразно освещать в средствах массовой информации.

Деятельность прокуроров должна основываться на правильном применении нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны жизни и здоровья людей, многообразие которых само по себе еще не гарантирует надлежащую реализацию прав и законных интересов граждан нашей страны.

Еще раз стоит отметить, что в сфере здравоохранения системообразующим правовым актом выступает Федеральных «Закон об основах охраны здоровья граждан в РФ». В ч. 3 ст. 3 указанного Закона закреплено, что в случае коллизии его норм с нормами, содержащимися в иных законах (федеральных, региональных), применяются нормы Закона об основах охраны здоровья граждан. Данное положение прокурорам следует учитывать не только при осуществлении надзора за исполнением законов, но и в процессе их участия в правотворческой деятельности.

Основные нарушения в сфере оказания медицинских услуг

Значительное число нарушений требований законодательства об охране жизни и здоровья населения выявляются прокурорами в деятельности органов и организаций здравоохранения в субъектах РФ.

Среди наиболее типичных нарушений требований законодательства об охране жизни и здоровья человека, допускаемых органами государственной власти субъектов РФ и органами МСУ, можно выделить следующие:

• неэффективное использование финансовых средств, выделенных на развитие здравоохранения;
• отсутствие надлежащей региональной (муниципальной) нормативной правовой базы, регулирующей вопросы охраны жизни и здоровья населения, несоответствие нормативных правовых актов субъекта РФ или муниципальных образований федеральному законодательству;
• необоснованное занижение расходов на охрану жизни и здоровья населения при формировании бюджетов, в том числе недостаточное финансирование модернизации современной медицины;
• ненадлежащая разработка и реализация программ (подпрограмм) развития здравоохранения, профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни среди населения, государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи. Достаточно часто в практике надзорной деятельности органов прокуратуры бывали случаи установления фактов, когда органами МСУ не разрабатывалось и не принималось вообще никаких муниципальных целевых программ, направленных на совершенствование системы оказания медицинской помощи, профилактику заболеваний, создание новых и модернизацию устаревших учреждений здравоохранения.

Еще одним наиболее распространенным видом правонарушения, выявляемым в ходе прокурорского надзора, является освоение не в полном объеме финансовых средств, выделенных на реализацию программ (подпрограмм) в сфере охраны жизни и здоровья, а также нецелевое использование средств, выделенных на модернизацию сферы оказания медицинских услуг, на реализацию государственных и региональных (муниципальных) программ, направленных на охрану жизни и здоровья населения.

В качестве примера можно привести проверки, по реализации проектов в сфере здравоохранения во Владимирской области, проведенные в текущем году органами прокуратуры. Так, при проверке реализации проекта «Развитие медико-санитарной помощи» в Юрьев-Польском, Гусь-Хрустальном, Киржачском районах Владимирской области было установлено, что в обусловленный контрактом срок не были введены в эксплуатацию пять фельдшерско-акушерских пункта. Данный факт указывал на ненадлежащее осуществление контроля за своевременным исполнением условий контракта со стороны соответствующих учреждений здравоохранения.

В ходе более глубокой проверки строительства объектов были установлены нарушения в уже построенных и введенных в эксплуатацию фельдшерско-акушерских пунктах. В ряде лечебных учреждений Камешковского, Собинского, Меленковского, Ковровского районов не было принято необходимых мер к своевременному переоформлению лицензии и оказанию медицинской помощи в новых фельдшерско-акушерских пунктах, к тому же не был обеспечен не был обеспечен контроль за исполнением обязательств подрядчиками по поставке оборудования.

В результате о всех обнаруженных нарушениях при реализации нацпроекта «Здравоохранение» областной прокурор указал в представлении на имя губернатора Владимирской области.

Также при реализации национального проекта «Здоровья» частыми являются нарушения при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. И даже после успешного проведения тендеров многие медицинские учреждения не могут воспользоваться его результатами из-за невозможности использования медицинского оборудования, в том числе в связи с его некомплектностью, отсутствием подготовленных помещений для установки оборудования и непринятием мер по подготовке и обучению медицинского персонала для работы с поступившим оборудованием.

Необходимо отметить, что нарушения законов органами прокуратуры выявляются в деятельности практически всех категорий медицинских организаций, в том числе в амбулаторно-поликлинических учреждениях, больницах и иных учреждениях, оказывающих стационарную медицинскую помощь населению, на станциях скорой медицинской помощи, в лечебно-профилактических организациях.

Среди наиболее часто встречающихся нарушений можно выделить следующие:

• ненадлежащее кадровое обеспечение организаций здравоохранения, в том числе необходимыми врачами-специалистами;
• отсутствие должного анализа информации о состоянии и проблемах здоровья населения (в том числе соматического, репродуктивного, психического);
• недостаточное оснащение медицинских организаций и бригад скорой медицинской помощи необходимыми лекарственными средствами и медицинским оборудованием;
• нарушения требований законодательства о лицензировании (в том числе отсутствие лицензии на медицинскую деятельность, осуществление медицинской деятельности с нарушениями лицензионных требований);
• некачественное (неквалифицированное) оказание медицинской помощи, повлекшее причинение вреда здоровью или смерть пациента;
• нарушения медицинскими организациями требований санитарно-эпидемиологического законодательства;
• неисполнение при оказании платных медицинских услуг требований законодательства, в частности, норм Постановления Правительства РФ от 04.10.2012 г. № 1006 «Об утверждении Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг» (в том числе, отсутствие в договорах таких существенных условий как: сроки оказания платных медицинских услуг, порядок расчетов, права и обязанности сторон; необоснованное взимание платы за оказание медицинских услуг);
• неосуществление или некачественное осуществление медицинского наблюдения, медицинской диагностики, профилактических мероприятий;
• нарушения при оказании скорой медицинской помощи (в том числе несвоевременное прибытие бригад скорой медицинской помощи к месту вызова, незаконные отказы в выезде бригад скорой медицинской помощи и (или) в оказании скорой медицинской помощи, взимание платы за оказанную медицинскую помощь и т.д.).

Отмеченные недостатки в деятельности государственных органов субъектов РФ, органов МСУ, органов и учреждений здравоохранения, иных государственных и муниципальных органов и учреждений, их должностных лиц требуют совершенствования организации прокурорского надзора в этой сфере, повышения эффективности его осуществления и принятия всех предусмотренных законом мер прокурорского реагирования, направленных на предупреждение и пресечение нарушений требований законов об охране жизни и здоровья населения нашей страны. Действенный прокурорский надзор, своевременное выявление прокурором нарушений законов и принятие мер к их устранению и недопущению как нельзя лучше способствуют предупреждению нарушений прав граждан.

Прокурорский надзор за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров

Стратегией национальной безопасности России, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ отнесен к числу основных угроз государственной и общественной безопасности.

Вопросы, непосредственно связанные с организацией противодействия незаконному обороту наркотических средств, урегулированы в главе 6 Закона № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», согласно которой запрещается любая деятельность, направленная на распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы МСУ, а также органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту, в пределах своей компетенции организуют исполнение законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах.

Для предупреждения, выявления, пресечения правонарушений в сфере незаконного оборота наркотиков сотрудники правоохранительных органов наделены целым рядом полномочий.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о МВД РФ и Типового положения о территориальном органе МВД РФ по субъекту РФ» МВД РФ это федеральный орган исполнительной власти, функциями которого являются выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

В ходе организации и проведения прокурорского надзора в названной сфере с учетом установленной компетенции, прокурорской проверке, как правило, подвергается осуществление органами МВД следующих действий:

• полнота и законность мер, принимаемых в целях осуществления контроля за легальным оборотом наркотиков;
• принятие мер, направленных на противодействие преступности в сфере незаконного оборота наркотиков;
• проведение проверок соблюдения юридическими лицами, в том числе аптеками и организациями здравоохранения, требований законодательства о наркотических средствах и психотропных веществах, о лицензировании отдельных видов деятельности (количество проверок, их результаты; количество выявленных предприятий, осуществляющих деятельность без лицензии);
• осуществление хранения, перевозки и уничтожения конфискованных или изъятых из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов;
• участие совместно с органами здравоохранения в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством РФ, в наблюдении за лицами, страдающими наркоманией и представляющими опасность для окружающих, в целях противодействия совершения ими преступлений и административных правонарушений;
• оказание содействия медицинским работникам в осуществлении назначенной судом недобровольной госпитализации лиц, страдающих наркоманией, в медицинские организации, а также обеспечение медицинским работникам безопасных условий для доступа к этим лицам и их осмотра;
• законность и своевременность возбуждения дел об административных правонарушениях, качество составления протоколов и материалов дел, соблюдение требований законодательства при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях;
• результативность исполнения взысканий, наложенных по делам об административных правонарушениях;
• состояние общей профилактики правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и ведение соответствующего учета (выступление с лекциями в учебных заведениях, трудовых коллективах и средствах массовой информации, выпуск буклетов, другой печатной продукции и т. д.);

Со стороны органов прокуратуры могут подвергается надзору и иные действия совершаемые МВД РФ в процессе осуществления контроля за наркооборотом.

Что касается осуществления прокурорского надзора в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров в отношении организаций здравоохранения, то проверке подлежат следующие действия работников медучреждений:

• проведение в организациях государственной и частной систем здравоохранения, получивших лицензию, диагностики наркомании, обследований, консультирования и медико-социальной реабилитации больных наркоманией;
• соблюдение правил учета и хранения наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ в медицинских организациях, а также правил допуска лиц к работе с такими средствами и веществами;
• проведение руководителями медицинских организаций ежемесячной инвентаризации наркотических средств и психотропных веществ, находящихся в распоряжении указанных лиц;
• соблюдение медицинскими организациями, а также их подразделениями, осуществляющими виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, правил ведения и хранения специальных журналов регистрации операций, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов;
• соблюдение в организациях здравоохранения требований по технической укрепленности и оснащению средствами охранно-пожарной сигнализации помещений предназначенных для хранения наркотических средств.

В связи с тем, что нарушения в сфере оборота наркотических и психотропных средств и их прекурсоров по-прежнему носят распространенный и разнообразный характер, прокуроры должны повышать уровень организации надзора в рассматриваемой сфере правоотношений, постоянно совершенствовать методику и тактику надзора.

Заключительные положения

Органам прокуратуры должны на регулярной основе осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране здоровья и жизни населения нашей страны, обращая особое внимание на законность, качество и полноту оказываемых медицинских услуг, соблюдение установленного Конституцией РФ права на бесплатную и безопасную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Многообразие нормативно-правовых актов в сфере охраны жизни и здоровья человека, своевременное внесение в них изменений, принятие новых законов, указов, постановлений, приказов позволяет более оперативно, всесторонне, детально регулировать рассматриваемые правоотношения.

В настоящее время вопросам обеспечения качества медицинских услуг стало уделяться большое внимание. Так, за последние годы приняты не один десяток подзаконных нормативных актов в сфере обеспечения качества и безопасности оказания медицинской помощи, что свидетельствует о прогрессивных тенденциях развития правовой регламентации прав пациентов. Вместе с тем ввиду того, что названные права пациентов во многом не конкретны, декларативны, а показатели их реализации субъективны, прокурорский надзор в данном направлении значительно усложнен.

Главная проблемы всей системы здравоохранения нашей страны в том, что принимаемые нормативно-правовые акты, в том числе различные национальные программы и иные проекты в сфере здравоохранения в регионах нередко оказываются не работающими на практике. Пока не будут устранены практические проблемы, связанные с огромным кадровым дефицитом, отсутствием в поликлиниках узких специалистов, нехваткой койко-мест, с устаревшими зданиями лечебных учреждений и отсутствием должного медицинского оснащения, полагать, что органы прокуратуры могут заставить «медицинские» законы работать бессмысленно. Для примера, право на выбор медицинского учреждения и врача практически невозможно реализовать на практике, поскольку почти всегда имеется превышение количества прикрепленных к поликлинике граждан по сравнению с установленными нормативами. А при нехватке медицинского персонала в районных больницах о выборе врача речи вообще быть не может, так как пациенты не могут получить консультацию у узкого специалиста ввиду его отсутствия.

Проблематично решать проблему, скажем, отказа в выдаче рецепта на лекарственные средства, если её масштабы не поддаются контролю, а обращаются с жалобами только единицы. И в этом нет никакой вины медицинской организации, работающей в условиях постоянного фактического дефицита финансирования средств на лекарственное обеспечение. Поэтому даже если прокурор и отреагирует на подобное нарушение, медицинская организация окажется всего лишь «козлом отпущения», в то время как сам корень проблемы в рамках прокурорского надзора нередко даже не рассматривается.

Аналогичным образом, сложно решаемым мерами прокурорского реагирования, видится также вопрос отказа в госпитализации пациентам по направлениям, которые не подлежат учету и контролю. В этом случае, в дополнение ко всему, прокурор может вскрыть подобные нарушения лишь при наличии соответствующего обращения.

Несмотря на столь проблемные условия существования современной системы здравоохранения, нельзя полагать, что правонарушения в рассматриваемой сфере совершаются исключительно в силу несовершенства в ее организации. Конечно, некоторые требования действующего законодательства в сфере охраны жизни и здоровья совершенно оторваны от реальной жизни и трудновыполнимы. Тем не менее работа по его совершенствованию нормативно-правовой базы должна вестись с учетом результатов осуществления прокурорского надзора. Так, именно органы прокуратуры видя на практике как работают законы в сфере здравоохранения и понимая причины совершающихся правонарушений, с учетом своих нормотворческих полномочий, могут помочь государству в решении насущных проблем в этой сфере.

При подготовке к проверке по конкретным направлениям в сфере охраны жизни и здоровья человека органам прокуратуры целесообразно:

• изучать материалы проверок соблюдения прав человека на получение бесплатной медицинской помощи, предусматривающей профилактику заболеваний, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу, включая диспансерное наблюдение, медицинскую реабилитацию и санаторно-курортное лечение;
• анализировать сведения о состоянии здоровья населения, структуре заболеваемости, общей заболеваемости, демографической ситуации в регионе, динамике смертности, инвалидности;
• сравнивать количество людей, получивших медицинскую помощь за счет бюджетных и личных (спонсорских) средств;
• анализировать сведения о количестве пациентов, которым была оказана дорогостоящая (высокотехнологичная) медицинская помощь в федеральных и региональных учреждениях здравоохранения, а также направленных на лечение за границей за счет бюджетных и личных (спонсорских) средств, полноту оказанной медицинской помощи.

Необходимо повышать эффективность работы по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объединению усилий и других органов, обладающих надзорными полномочиями в сфере здравоохранения.

Кроме того, на наш взгляд, возможная детализация компетенции прокурора по обеспечению законности на соответствующем направлении также будет способствовать более эффективному функционированию механизма защиты прав граждан в сфере охраны здоровья.