Поэтапная отмена ограничений по COVID-19: анализ законодательных новаций

6 мая на совещании Президента РФ с главами субъектов РФ и высшими должностными лицами страны было принято решение о поэтапной отмене ограничений, связанных с эпидемией COVID-19. Решение правильное и своевременное. Помня про эпидемические риски, не следует забывать и о том, что каждый день продолжения ограничительных мер наносит значительный ущерб российской экономике. Мы не говорим уже о психологическом состоянии людей, вынужденных находится в самоизоляции. Поэтому Президентом совершенно верно была отмечена необходимость рассмотреть в каждом из регионов, в зависимости от эпидемической обстановки, возможность ослабления существующих ограничений. Ведь стабилизация количества новых заражений коронавирусом, которая наблюдается во многих субъектах РФ, дает все основания для пересмотра ограничительных мер.

Тем не менее, некоторые чиновники, похоже, отнеслись к этому поручению Президента достаточно формально, поспешив отчитаться о составлении «плана снятия ограничений» и не задумываясь о том, какие именно «послабления» сейчас необходимы нашим гражданам. Многие предлагаемые меры весьма сомнительны и противоречивы. В то же время ряд ограничений, которые на данном этапе можно было бы отметить, остаются нетронутыми. Для примера мы рассмотрим Методические рекомендации МР 3.1.0178, утвержденные Роспотребнадзором 8 мая 2020 года и Указ мэра Москвы от 7 мая 2020 года № 55-УМ. И если Роспотребнадзор устанавливает «рекомендации», большинство из которых планируется реализовывать в будущем, то Указ Мэра Москвы включает вполне конкретные предписания, которые должны исполняться с 12 мая 2020 г.

Одной из важнейших новаций, которая будет введена в действие с 12 мая, является внедрение так называемого «масочного режима». Так, теперь при нахождении в общественном транспорте, при посещении магазинов, объектов торговли и прочих организаций или индивидуальных предпринимателей, чья деятельность не приостановлена, а также на работе необходимо будет использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания (маски, респираторы) и рук (перчатки).

Конечно, с точки зрения здравого смысла, очень трудно понять каким образом введение жестких требования к ношению масок и перчаток (включая угрозы штрафов до 4000 р. за отсутствующие маски или перчаток) можно подвести под обещанную отмену ограничений. Не будем пока об этом. Согласимся с тем, что маски несколько снижают вероятность инфицирования. Однако почему в таком случае не разработаны меры по бесплатному обеспечению населения масками и перчатками? Маски обещают продавать по цене в 30 руб, перчатки — 20 руб. Неужели их бесплатная раздача настолько уж подорвет бюджет?

Следует понимать, что значительная часть населения будет пытаться экономить свои деньги и использовать маски не один раз, а многоразово. Ведь штрафы предусмотрены лишь за появление без масок и перчаток — в то время как достоверно проследить сколько времени человек проносил одну и ту же маску (перчатки) представляется невозможным. В итоге, если часть населения вместо рекомендованных 2 часов будут носить одну и ту же маску по неделе и больше, то это будет способствовать только распространению респираторных инфекций (в том числе коронавирусной). Поверхность маски, которую носят на улице, в общественном транспорте и в заполненных толпой помещениях станет идеальной поверхностью для того, чтобы на ней собирались мельчайшие капли, содержащие вирус. И если такую маску не менять, то она, обильно обсемененная вирусом, из средства защиты превратиться в источник заражения. А так как маски не догадались сделать бесплатными, стоит ожидать массовых нарушений сроков их смены. По сути людей принудительно заставляют использовать медицинское изделие (медицинские маски и перчатки — это медизделия со своими правилами эксплуатации, в том числе с требованиями ко времени их замены), заранее зная, что большинство будет нарушать правила такого использования. А потом некоторые «власть имущие» еще и будут удивляться — почему это кривая заболеваемости снова поползла вверх?

Не менее интересно, рассматривался ли вопрос криминологических последствий введения обязательного ношения масок. Поголовное облачение населения Москвы в медицинские маски нивелирует возможности автоматических систем распознавания лиц, которыми так гордилась городская власть. Большая часть камер, установленных на улицах становится непригодной для индентификации личностей прохожих. Ведь идентифицировать личность в маске, закрывающей пол-лица, крайне затруднительно. Очень не хотелось бы оказаться пророком, но соединение массовой безработицы и «масочного режима» способно стать фактором риска для роста уличной преступности.

Обязательное введение ношения масок может оказаться провоцирующим фактором для некоторых лиц, обязанных соблюдать самоизоляцию (например, родственников проживающих рядом с больным COVID-19). Если раньше они соблюдали самоизоляцию, опасаясь попасть под уличные камеры, то теперь, закрыв лицо маской смогут свободно разгуливать по городу.

Остальные новации, предлагаемые Указом Мэра Москвы от 7 мая 2020 г., также вряд ли могут рассматриваться как «послабления». Так, например, согласно пункту 2.3 Приложения № 6 к Указу Мэра Москвы работодатели обязываются обеспечить периодичность измерения температуры тела работникам на рабочих местах и (или) территории работодателя (не менее одного раза в 4 часа) с учетом измерения температуры тела при допуске на рабочие места и (или) территорию работодателя.

Отметим, что в соответствии с Номенклатурой медицинских услуг, утвержденной Приказом Минздрава России от 13.10.2017 № 804н, общая термометрия (измерение температуры тела) является медицинской услугой с кодом A02.30.001, то есть медицинским вмешательством. А в соответствии со статьей 20 ФЗ № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» медицинское вмешательство требует предварительного получения информированного добровольного согласия пациента. Согласно части 7 упомянутой статьи информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство или отказ от медицинского вмешательства содержится в медицинской документации гражданина и оформляется в виде документа на бумажном носителе, подписанного гражданином и медицинским работником, либо формируется в форме электронного документа, подписанного гражданином, с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи или простой электронной подписи посредством применения единой системы идентификации и аутентификации, а также медицинским работником с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Понятно, что ничего этого работодатель делать не будет. Или, правильнее, при всем своем желании он не может этого сделать — так как не имеет лицензии на медицинскую деятельность и не содержит в штате медицинского работника, который, согласно закону, как раз и должен разъяснять условия проведения и последствия термометрии, а также подписывать добровольное согласие со стороны, осуществляющей вмешательство.

Кончено, мне могут возразить — в той же статье 20 ФЗ № 323 указано, что медицинское вмешательство без получения согласия возможно в отношении лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих. Это действительно так, однако в этом случае решение о медицинском вмешательстве без согласия гражданина принимается консилиумом врачей, а в случае, если собрать консилиум невозможно, — непосредственно лечащим (дежурным) врачом. Работодатель принимать такие решение за гражданина не может.

Внушает сомнение и пункт 2.5. Приложения № 6 к Указу Мэра Москвы обязывающий работодателя обеспечить взятие крови у работников для проведения лабораторного исследования методом иммуноферментного анализа (ИФА) на наличие новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) и иммунитета. Совершенно непонятно, каким образом работодатель должен будет «обеспечить» взятие крови на анализ, если работник не захочет его сдавать.

Как и в предыдущем случае, лабораторное исследование крови относится к медицинским вмешательствам, на которые необходимо получать согласие. Кроме того, говоря о сдачи крови, необходимо помнить о том, что в соответствии с п. 9 ст.2 Федерального Закона от 23.06.2016 № 180 «О биомедицинском клеточном материале», кровь человека является биоматериалом («биоматериал — биологические жидкости, ткани, клетки, секреты и продукты жизнедеятельности человека, физиологические и патологические выделения, мазки, соскобы, смывы, биопсийный материал»). Следует учитывать и то, что биоматериал содержат генетическую информацию о субъекте и его родственниках. Таким образом, его принудительный сбор и обработка могут трактоваться не только как нарушение законодательства о биометрических персональных данных, но и как вмешательство в личную жизнь и разглашение семейной тайны. Следует понимать, что трудовые отношения — это не рабство, и работодатель не имеет права собственности на биоматериал своего работника. Почему обязанность «обеспечить» взятие крови решили возложить именно на работодателя так и остается непонятным.

Наконец, перейдем к тому, что действительно можно отнести к категории «отмены ограничений». С 12 мая 2020 г. существенно ( с 45 до 21) сократился перечень приостановленных видов деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей. С 12 мая в Москве восстанавливается деятельность в сфере производства (в том числе металлургического, электронных и оптических изделий, электрического оборудования, машин, готовой продукции и т. д.) и строительства. Вместе с тем остаются ограничения в сфере оказания большинства видов услуг и розничной торговли. Мы полностью поддерживаем снятие ограничений в промышленности. Однако почему тогда продолжает оставаться приостановленной такая деятельность как, к примеру, профессиональная научная и техническая деятельность, деятельность в области бухгалтерского учета и деятельность в области права? Неужели ученый или бухгалтер, одиноко сидящие в своем кабинете, создают большую опасность заражения, чем рабочие, толпящиеся в горячем цеху металлургического завода. А ведь строительство и производство — это еще и источник так называемых «маятниковых миграций» перед началом и в конце смены. Массовое перемещение рабочих на завод или стройку в общественном транспорте потенциально намного опаснее чем парочка офисных клерков, добирающихся на работу.

Хочу подчеркнуть — мы не против отмены ограничений для производства. Оно действительно очень важно для экономики и дает заработок тысячам обычных людей. Но и так называемая «сфера услуг» не является чем-то второстепенным. Простой пример: с 12 мая 2020 г. начинают работать суды, а оказание услуг в сфере права остается приостановленным (кроме деятельности нотариусов). К кому будут обращаться граждане для юридической поддержки? Таким образом, на первый взгляд безобидное решение подольше оставить деятельность в сфере права приостановленной, может обернуться массовым нарушением прав граждан на получение юридической помощи.

Следует отметить, что в своем отношении к сфере услуг Указ мэра Москвы от 7 мая 2020 года № 55-УМ не вполне соответствует Методическим рекомендациям Роспотребнадзора по поэтапной отмене ограничений от 8 мая 2020 г. В частности, Роспотребнадзор рекомендовал на самом первом этапе снятия ограничений возобновить работу сферы услуг и торговли непродовольственными товарами.

Впрочем, Методические рекомендациям Роспотребнадзора имеет смысл рассмотреть поподробнее. Так как велика вероятность, что в будущем руководство субъектов РФ в своих действиях по поэтапной отмене ограничений, связанных с эпидемией COVID-19, будет ориентироваться именно на них. Мы проанализировали указанные рекомендации и составили таблицу, в которой обобщили показатели для поэтапного снятия ограничительных мероприятий и сами ослабления запретов, которые будут осуществляться на том или ином этапе.

Этапы отмены ограничений, связанных с COVID-19 (согласно Методическим рекомендациям Роспотребнадзора)

Кроме того, согласно Методическим рекомендациям Роспотребнадзора, на всех этапах (включая третий) сохраняются следующие ограничения:

• режим самоизоляции для людей с высоким риском тяжелого заболевания (лиц старше 65, лиц с хроническими заболеваниями, в первую очередь — лиц с сердечно-сосудистыми заболеваниями, болезнями органов дыхания, диабетом) и принятие дополнительных мер при вынужденном выходе из дома;
• сохранение работы в удаленном доступе, если это не нарушает функционирование учреждения/предприятия, или введение, где возможно, посменной работы, с нахождением на дистанционной работе контингентов из групп риска;
• использование гигиенических масок (в транспорте, в общественных местах, при любом выходе на улицу);
• соблюдение масочного режима всеми работающими на предприятиях и организациях любой организационно-правовой формы;
• соблюдение дезинфекционного режима;
• соблюдение социального дистанцирования (не менее 1,5 метров).

Как и в случае с Указом Мэра Москвы, некоторые нормы Методических рекомендаций Роспотребнадзора вызывают некоторое недоумение. Так, например, совершенно непонятно почему занятия физкультурой и спортом на открытом воздухе и прогулки по улицам вдвоем разрешаются уже на I этапе снятия ограничений, а парки и скверы открываются только на III. Почему нельзя было разрешить посещение парков и скверов при условии соблюдения социального дистанцирования и прогулок только в одиночку или вдвоем уже на первом этапе? Если следовать указаниям Роспотребнадзора, то на I и II этапах снятия ограничения получается абсурдная ситуация: напрмер когда, парочка влюбленных или мама с коляской идут по улице — это разрешено и безопасно. Но как только они заходят в парк — они сразу же становятся опасными разносчиками вируса. По нашему мнению, если уж рассматривать прогулки вдвоем, то простая логика подсказывает, что соблюдать социальное дистанцирование в парках проще чем на улицах. Однако Роспотребнадзор этого почему-то не понимает. И, кстати, где нам предлагают заниматься физкультурой и спортом на открытом воздухе, если вход в скверы и парки запрещен? Если на крохотных площадках возле многоэтажных домов, то там (с учетом общей плотности населения двора, куда выходят несколько таких домов) нарушения социальной дистанции станут неизбежными.

Не меньше вопросов возникает в связи с мерами, которые Роспотребнадзор предлагает сохранять на всех этапах.

Во-первых, из Методических рекомендаций непонятно, когда же и при выполнении каких критериев эти меры должны быть отменены. У нас есть условия перехода от II этапа отмены ограничений к III этапу. Но совершенно никакой информации о ток как и при каких условиях рекомендуется осуществлять переход от III этапа отмены ограничений к полной их отмене. Или же Роспотребнадзор планирует сохранить их постоянно? Но это невозможно.

Во-вторых сам состав мер, которые предполагается сохранить на неопределенно длительное время представляется избыточным и, в некоторым случаях, откровенно жестким. Например, сохранение режима самоизоляции для людей старше 65 лет и с хроническими заболеваниями (в том числе с диабетом). Следует понимать, что Роспотребнадзор рекомендует фактически закрыть их в своих квартирах на многие месяцы. И это то самое ведомство, которое раньше так рьяно рассказывало о пользе свежего воздуха для лиц преклонного возраста! Однако дело даже не в свежем воздухе. Режим самоизоляции в условиях города — это режим малоподвижного образа жизни. Что крайне опасно для лиц с сердечно-сосудистыми и иными заболеваниями с риском тромбоэмболических осложнений. А такие заболевание (варикозные расширения вен, хронические тромбофлебиты, атеросклероз и т. д. ) есть у подавляющего большинства граждан старше 65 лет. В итоге мы рискуем получить резкое повышение смертности лиц старше 65 лет уж не от коронавируса, а от сердечно-сосудистых заболеваний (с которыми ситуация и так далека от благополучия) — ТЭЛА, ОНМК и т. д. А диабетики, которым также рекомендуется «самоизолироваться» на многие месяцы? Я думаю, даже студент медицинского ВУЗа сможет сказать насколько опасен и не рекомендован для страдающих диабетом маломобильный образ жизни. И это если не говорить о возможных психосоматических осложнениях вполне возможных после многомесячного пребывания в закрытом помещении!

Существуют не только медицинские, но и юридические последствия введения добровольно-принудительной изоляции для лиц старше 65 лет и страдающих некоторыми хроническими заболеваниями. Например, режим самоизоляции станет отличным предлогом для трудовой дискриминации лиц старше 65 и страдающих хроническими заболеваниями. Если раньше, отказ в приеме на работу лица с сахарным диабетом по причине его заболевания рассматривался как вопиющее нарушение трудовых прав, то теперь Роспотребнадзор сам фактически лишает лиц страдающих диабетом и иными хроническими заболеваниями (как лиц старше 65 лет) права на любую работу, кроме дистанционной. Теперь любой работодатель сможет отказать им даже особо не стараясь выдумать предлог — «У Вас диабет? Извините, но Вы должны сидеть в самоизоляции — я не имею права взять Вас на работу в офис». Это крайне серьезно, так как речь идет о потенциальных рисках нарушения права на труд и потенциальной дискриминации в зависимости от возраста и состояния здоровья.

Сохранения некоторых ограничительных мер после окончания III этапа, как это рекомендуется Роспотребнадзором, способно вызвать к жизни курьезы в духе кафкианского абсурдного юмора. Так, например, на 3 этапе планируется снятие ограничений с предприятий общественного питания. Вместе с тем, Роспотрбнадзор рекомендует сохранить использование масок в общественных местах и при любом выходе на улицу. Следуя этим рекомендация, нетрудно прийти к выводу, что в точках общественного питания (кафе ресторанах и т. д.) посетители должны находится в масках. Есть и пить они также, очевидно, должны в масках? В рекомендациях ничего не сказано о таких исключениях. На самом же деле, постоянное ношение гигиенической маски (а судя по рекомендациям Роспотребнадзора, такой режим может продолжаться месяцами или даже годами), особенно при выполнении интенсивной физической работы или в условиях жары, значительно ухудшает эффективность дыхания и, при неправильном ношении маски, может стать причиной гипоксии. Очень интересно, принимал ли Роспотребнадзор во внимание мнение МЧС о неэффективности и нежелательности ношения масок на открытом воздухе?

Завершая рассмотрение нормативно-правовых актов, посвященных поэтапной отмене ограничений, связанных с COVID-19, нужно отметить следующее. Безусловно вопрос отмены многих ограничений уже назрел и дальнейшее его откладывание невозможно. Однако многое из того, что подготовлено в качестве якобы «мер по ослаблению ограничений» оставляет впечатление неполных, противоречивых и разрозненных действий. Которые, судя по всему, разрабатывались без участия соответствующих аналитических подразделений органов власти и не учитывают возможные последствия. В результате многие из предложенных мер не только малоэффективны, но и способны привести не к ослаблению, а к усилению ограничений и запретов. Особую угрозу представляет то, что в сочетании со сложной экономической ситуацией, такие непоследовательные и противоречивые действия могут усилить социальное напряжение и даже ухудшить криминогенную ситуацию (как например, введение тотального масочного режима).

Впрочем мы не сторонники «теории заговора» и не думаем, что недостатки планируемых мероприятий по отмене ограничений вызваны чьей-то злой волей. Скорее всего, некоторые представители власти, оказавшись перед необходимостью исполнить решение о поэтапном снятии ограничений и, в то же время опасаясь «как бы чего не вышло», уподобляются персонажу известного анекдота — хозяину который настолько жалел своего маленького щенка, что рубил ему хвост по частям. Что же, мы все еще надеемся, что выявленные недостатки видны не только нам и в ближайшее время властями будет проведена «работа над ошибками».